“全面依法治国”专栏精品回顾 || 龙宗智：试论建立健全司法绩效考核制度
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试论建立健全司法绩效考核制度
龙宗智 四川大学法学院教授 博士生导师
目录
一、推行司法责任制与员额制后，司法绩效考核的一般状况和主要特点二、司法绩效考核所遇到的几个突出矛盾三、域外司法绩效考评可供借鉴的经验与方法四、改革背景下实施司法绩效考核的意义五、当前司法绩效考核模式的设置六、司法绩效考核方法的选择
中共中央办公厅《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》（厅字［2017］44号）提出“建立健全司法绩效考核制度”，同时提出了一系列具体要求。为落实中央决定，推进以司法责任制为中心的综合配套改革，本文拟对当前司法绩效考核制度的实施状况与特点，实践中存在的矛盾和问题进行分析，并提出进一步建立健全司法绩效考核制度的意见和建议。
一、推行司法责任制与员额制后，司法绩效考核的一般状况和主要特点
在我国司法制度中，司法绩效考核，历来是实施司法管理监督，推进司法机关各项工作，加强队伍建设的重要手段。而在推进司法责任制和员额制的背景下，司法绩效考核成为促进司法责任落实，推动员额法官、检察官勤勉尽责，实现员额绩效酬劳和员额动态管理的基本手段。因此，总体而言，随着司法改革的推进，适应司法责任制和员额制改革的需要，改善和加强司法绩效考核，成为各级法院和检察机关的普遍举措，呈现出以下特征：
（一）绩效考核的经济性增强。员额制改革后，被普遍提高的司法官津贴需要设置一种分配机制。而现行政策将此种津贴设计为一种“绩效奖金”，而非普惠式岗位津贴，同时要求“适当拉开差距”，这就必然要求将绩效考核作为奖金分配的前提及管道。通过考核确定绩效档次，并由此确定奖金分配的档次即多少，从而明显增强了绩效考核的经济功能。考核与奖酬挂钩的主要方式，是所谓“以案定补”。即通过司法责任制和员额制改革，在“以案定责”以及一定程度上的“以案定员”的基础上，以办案业绩确定奖酬，即“以案定补”。尤其是突出办案数量在考核中的基础地位，将经过系数调整及质效考量后的办案数量，作为绩效奖金分配的主要依据。考核与奖酬挂钩的进一步发展，是在根据办案数量确定基本奖酬的基础上，细化法官、检察官的全部司法行为和司法管理行为并将其与报酬相关联，完成工作任务或得到正面评价就加分增酬，而出现任何瑕疵即扣分减酬。如某法院“司法改革试点期间办案绩效补贴核发办法”，除对结案率不达标、违法超审限、以及各种程序错误包括法律文书制作瑕疵等审判业务事项做出细致明确的扣减补贴的规定外，还对审判法庭布置不规范、庭审录音录像应录未录、使用科技法庭结束后未及时关闭系统或未及时清理卫生等具体的司法行政事务，均规定了审判人员及审判辅助人员扣发补贴的具体数额。据调研，类似规定在法院绩效考核中具有相当的普遍性。（二）注重办案业绩，奖酬向一线办案人员倾斜。这一特征与司法责任制和员额制的实施有紧密联系。因为司法责任制以司法官办案责任为中心，而员额制之下的资源配置，也以办案司法官为重心，在此情况下，注重办案业绩，奖酬向一线办案人员倾斜，成为责任制与员额制改革的内在逻辑。因此，中央政法委要求：“建立与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核奖金分配办法。”最高人民法院于2016年9月印发了《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见（试行）》，要求绩效考核奖金的发放，不与法官职务等级挂钩，主要依据责任轻重、办案质效、办案数量和办案难度等因素，体现工作实绩，向一线办案人员倾斜。奖酬分配政策的此种变化，一方面使办案司法官的津贴在正常情况下明显高于行政人员，突出了司法机关应以司法官为中心的管理特征；另一方面，也要求入额法官、检察官，关注其办案业绩。而各地、各级司法机关的绩效考核，均以办案数量以及办案质量、效率和效果为主要考核内容。一种较为典型的做法，是以办案数量为绩效评价基础，再将办案质量、效率等作为增效和减效要素与条件，同时兼顾由办案质效和调研等活动中体现出的司法技能，并将廉洁自律、外部评价等亦作考量因素。注重办案业绩，体现了司法机关的职能要求，有利于司法工作推进与任务完成，同时有利于遏制资源配置向行政位高者倾斜的科层化、行政化倾向，因此比较符合本轮司法改革的精神和司法制度建设的要求。（三）注重时段绩效，呈现出一定程度的“绩效中心”特征。事业管理和人员管理，历来有所谓“绩效中心”和“岗位中心”之区别。前者呈“结果取向”，强调做了什么，做得如何，由此决定资源分配和评价；后者则呈“主体取向”，关注为适当的人设置适当的岗位，而将责任和资源配置于岗位，考评则重点关注其岗位适格性。本轮司法改革，为贯彻司法责任制同时维系有效的司法管理和监督，将一定时段内的业绩考核，作为保证司法责任制实施的重要手段。同时，在实施员额制后推进员额司法官管理，强调业绩与奖酬挂钩，并且根据考核情况实行动态员额管理。由此而来，员额司法官任期内的时段绩效，就成为司法管理的重心。因此也使我国司法机关近来的考评制度趋于成为典型的绩效考核制度，而非司法官评鉴制度。此种司法管理包括司法考评制度，则显“绩效中心”而非“岗位中心”的特征。虽然在政策指导上，强调奖酬与业绩挂钩，从而趋于“绩效中心”。但就实际操作而言，“绩效中心”突出表现于案件较多的基层法院。以绩效奖酬，体现“多劳多得”，推动案件办理。而在中级以上法院，则因办案压力略轻、工作形态多样、法官较为资深等原因，更注意业绩与岗位适格性的综合考察。在检察机关，亦因业务类型多样，案件办理的饱和程度不均衡，也难如基层法院那样突出办案业绩，而更强调对检察官的全面考核。不过因检察机关各条线下达考核任务甚多，基层常感困扰。亦显另一种类型的“绩效中心”。（四）重视量化指标，探索考评精细化。绩效考核基本方法有定量方法和定性方法。前者以数量体现业绩，后者以定性评价来概括业绩状况，比较之下，前者具体而精细，后者抽象而笼统。正是由于定量方法与定性方法的不同特点，在考绩严格化、精细化，同时要求增强可比性的态势之下，定量方法，无疑成为主要的绩效考核方法。本轮司法改革之前，定量方法因其方法特征亦受重视，但由于考绩与司法员额管理及奖酬的联系不紧密，因此相当一部分司法单位仍然存在考绩形式化倾向，年终考核虽有档次认定，但基本上都能过得去，奖酬金也未拉开距离。但在员额制实施后，考绩决定奖酬，定量方法不可避免地受到高度重视，由此形成由业绩量到奖酬量的考核逻辑。考评精细化的进一步发展，是注意合理计量。由于不同类型案件程序繁简程度、处理难度和工作量有很大区别，为实现不同办案部门和人员的绩效可比，需进行案件权重系数计算。因此，探讨合理的权重系数计算包括案件折算方式，是各司法改革试点、实施单位对绩效考核进行技术性探索的主要问题。形成了根据经验和统计数字形成的一般折算方法，以及因案而异的具体折算方法等不同方法。通过运用这些方法，努力实现绩效可比以及绩效评价的相对合理。不过，定量考核主要是指办案业务量即工作量考核，而办案质量，除显在的质量瑕疵导致的负面计量（计分）外，难以用定量方法评价。办案效果，包括其法律效果和社会效果，更难以采用定量方法评估。因此，如过分强调量化指标和定量方法，可能产生忽视办案质量和效果的问题。（五）考核信息化程度提高。近年来，法院、检察机关加强信息化建设成效明显，对业绩考核工作发挥了重要的支持作用。通过加强信息化建设，包括“大数据”生成与应用、办案平台包括司法管理平台的建设，使司法办案工作在统一业务应用系统上运行，使法官、检察官办案基本情况能够随案生成，程序进行、办案时限能作网上监控，各种办案数据逐步实现智能化获取。有的司法机关还通过“智慧法院”、“智慧检务”建设，研发设计案件管理智能辅助办案系统，嵌入绩效考核模块，提高了办案数据的精确度，增强了业绩考核的常规化，减少了法官、检察官应付考绩的工作量。然而，信息化建设支撑业绩考核的工作推进各地不平衡。相当一部分地方的法院、检察机关受软硬件条件限制，且司法观念较落后，仍然主要以传统方式推进考核工作，加之部分单位司法辅助人员配置不足，法官、检察官应付考核的各种数据填充、材料报送，仍需花费相当精力，因此在这方面也常能听到一线办案人员的抱怨。（六）考核方式行政化，使绩效考核成为改革条件下推动司法管理监督的重要手段。我国法官法、检察官法均对考核做了原则性规定，如由所在人民检察院组织实施，实行领导和群众相结合，平时考核和年度考核相结合等。而在具体实施过程中，长期形成由院领导主导，部门辅助并具体实施的考核模式。而在本轮司法改革中，这种行政主导的考核模式基本未改。对法官、检察官的考核，一般实行院和部门两级考核模式，由院领导及部门领导分别担任两级考核的负责人，由院政治部门负责具体考核事务。虽有普通员额法官、检察官参加，但行政主导特征明显。至于司改文件要求业绩评价时亦应注意“外部评价”，则因外部人员，如专家学者、律师、人大代表及其他司法、执法机关等人员，受时间、精力及信息限制，在法院、检察机关绩效考评工作中实际上难以发挥作用，通常情况下，“外部评价”主要通过当事人和律师、人大代表和其他执法、司法机关对办案的反映包括投诉来获取。在推行司法责任制的条件下，行政主导的考核方式，同时将考核评价作为任职、晋升职级以及奖酬依据，使绩效考核成为对司法办案活动进行事后监督的一种重要形式，同时由于院领导与部门领导具有业绩考核主导权，他们所实施的对司法办案的事中监督也得到重要支持。二、司法绩效考核所遇到的几个突出矛盾
通过以上情况和特征分析，已显露绩效考核工作中的某些内在矛盾，为协调矛盾冲突，建立合理有效、符合实际的绩效考核制度，以下作进一步分析。
（一）关于“绩效中心”与“岗位中心”的矛盾。业务考评的“绩效中心”与“岗位中心”，除前述价值取向的不同外，其实施方式和效果有明显区别。前者强调一定时段（最普遍是年度）绩效考核对职位和奖惩的决定作用，为此，考核较为严格，注重量化。此种方式的一种俗称是“工分制”，完成业绩则称为“挣工分”。而后者则重视特定岗位的稳定性和职业保障，绩效考核对职位和奖惩的影响较为有限，通常只能发生一定的督促作用，考绩方式则较为软性和灵活。从考绩制度的效能分析，“绩效中心”与“岗位中心”各有利弊。前者适合于对某项工作和责任人员的动态管理、适时调整，而且短期效应明显，有利于一定时段内的工作推进和任务完成。而后者则更有利于培养岗位主体的独立负责精神，维系其尊荣感与岗位责任心，由于此种管理方式有助于形成持久稳定的职业预期，而有利于岗位经验与能力的生成。我国司法改革推行司法员额制后，绩效考核虽然如前所述，在不同性质和不同层级的司法单位呈现不同特点，但总体上观察，仍具有“绩效中心”的特征。一是在政策指导上，注重办案绩效，要求动态管理，主张以业绩决定薪酬，同时决定在岗、晋升或退出；二是在资源配置上，对法官、检察官的岗位保障仍然很不充分。司法官的岗位稳定性、司法官待遇及尊重等各方面保障条件均显不足，即使随着员额制改革，在经济待遇方面有所改善，但各方面的资源配置仍不能达到“岗位中心”要求。“绩效中心”的管理模式，在目前司改条件下有一定的积极意义。一是员额制初步推行，法官、检察官遴选制度尚不成熟，通过绩效考核支持员额退出机制，实施动态管理，避免一选定终身，有一定的合理性；二是员额制实施后，司法官与辅助人员、行政人员的待遇差别较大，如果缺乏业绩尤其是办案业绩支持，更容易产生内部矛盾，改革的正当性亦受冲击；三是员额制实施后，法官、检察官减少，且有部分承担管理职责的法官、检察官不可能满负荷办案，在较大的办案任务压力之下，绩效中心，以案定补，有利于克服人少案多的矛盾；四是实行司法责任制后，以绩效考核所体现的事后监督以及考绩对事中监督的支持，可促进司法管理监督，从而保障案件质量。然而，“绩效中心”模式确有不符司法建设规律之处，在实践中也会产生相当负面效应。一是绩效考核与奖酬惩处直接挂钩，而且细致量化，容易形成急功近利的思维和行为方式，不利于培养崇高、有自尊的法官、检察官。例如，前引绩效考核量化规定中，法律文书一处瑕疵扣款100元、用了科技法庭未关闭电源扣款50元等等，此种考核制度，难免引导功利主义思维，同时损害法官自尊和尊严。因此有的法官自况“司法民工”，成为一种现实心态。二是办案任务重且考核要求严，使司法官尤其是法官普遍感受压力很大，疲于应对。此种状况短时尚可，若长此以往，日复一日，法官、检察官岗位的职业优势不在，容易萌生退意。这正是司改过程中，急需优秀法官、检察官承担责任的情况下，反而有相当一部分办案骨干流失的重要原因。三是通过绩效考核实施较短时段的员额动态管理，可能导致任职保障不足。因此而不利于培养法官、检察官的独立负责精神，不利于培育稳定、成熟、职业化的法官、检察官队伍。既要关注绩效，完成办案任务，又要保障岗位，着眼长远发展，这是目前建立完善司法绩效考核制度所面临的双重任务。而在操作过程中，两者之间存在矛盾，而矛盾的协调实非易事。（二）关于“工作量标准”与“质量、效果标准”的矛盾。司法绩效考核，总体要求是兼顾办案质量和效率。然而，由于前述“绩效中心”及量化考核，以办案数量为主的业务工作量，往往成为考绩重点，并对奖酬产生决定性影响。而在考绩实践中对案件类型、难易程度等因素的考量，不过是使业务量计算较为合理。至于办案质量及办案效果，则因难以量化，通常只是从消极面要求：“不出现案件质量问题”。否则将予负面计量和评价，并因此影响奖酬。这就使近年来的绩效考核，出现偏重工作量标准，而对质量、效果标准不够重视的趋向，且于实践中形成两种标准的矛盾冲突。强调“工作量标准”，确能产生一定的积极效应。一是计算办案工作量包括按照各种系数折算后的工作量，创造了绩效考核最为重要的一个条件——可比性，也使绩效考核便于操作，符合有效考核且“简便易行”的要求；二是在“案多人少”的整体形势下，有利于鼓励法官、检察官多办案，从而提高诉讼效率，完成司法任务。但其弊端也显而易见。首先是技术上的一个问题——计量合理性。虽有各种系数修补，但经折算后的工作量，也很难准确反映复杂多样的案件办理及工作情况。尤其是在业务类型多样化的检察机关。为了在同一平台上衡量工作绩效，不少检察单位对不同业务进行工作量折算。如监所检察部门检察人员巡监三次，折算公诉部门办案一件，等等。但由于工作性质、工作方式包括工作的复杂性内涵不同，类似工作量折算很难实现准确合理。而从价值导向与考绩效果看，对工作量的特别重视与强调，除了驱使司法官忙于“挣工分”，形成“司法民工化”，有损其自尊和尊严外，还会使司法官因功利性考量而寻求一种有利于己的“最佳策略”，即在避免案件出现质量风险，因此而以更稳妥方式执行业务的同时，尽量采用有利于工作量计算的业务执行方式。这就促使法官、检察官在可以自由裁量时，往往回避一些可能提升案件质量，改善办案效果，却难以体现工作量，甚至可能妨碍工作量计算的裁量方式。例如，检察官办理审查起诉案件，对于可作酌定不起诉的案件，从办案风险考虑，往往选择直接起诉。因为同样计算办案一件，但起诉程序简单，只需拟制起诉书将案件送至法院；而不起诉程序复杂，因为要反复研究，甚至请示汇报，还要做好相关方面的工作，处理善后事宜等等。可见前者“工分”好挣，后者计量不易。而且，起诉案件由法院作终局处理，起诉检察官自身风险相对较小。再如，一个案件如执行认罪认罚从宽程序，往往较为复杂，实际工作量大，但在工作计量时又难以体现，因此，在现行考绩制度下，检察官、法官宁可用普通程序或一般简易程序处理，也不走复杂程序。这样，对司法官的工作量考绩有利。然而，这样做显然不利于贯彻刑事政策，不利于取得更好的办案效果。（三）关于贯彻司法责任制去行政化与业绩考核行政主导的矛盾。在前些年司法行政化成为普遍趋势的背景之下，业绩考核的行政化既是司法行政化内在逻辑的体现，又是司法行政化的重要推手——通过行政主导的绩效评价，使院、庭长获得更为充分的管理资源，从而促进司法行政化的生成。然而，本轮司法改革推进的核心制度司法责任制，则以“审理者裁判，裁判者负责”的司法逻辑，冲击和替代司法行政化。在此背景下，业绩考核的行政主导不免引发质疑——业绩考核是否已经成为司法行政化的“最后堡垒”，因此是否同样需要“去行政化”。这一质疑就法院而言也许是有根据的（检察机关本身具有一定的行政特性，案件审批和办案指令仍有一定空间，因此而与法院不同）。因为司法责任制的贯彻，必然压缩上命下从行政机制的存在空间，尤其是在办案过程中。如果法官业绩评价仍然被院、庭长掌控，而且这种评价可以影响乃至决定法官的岗位待遇及进退，那么院、庭长就能由此获得资源，借以直接、间接地干预审判业务。但问题在于，绩效考核的行政主导本身是否具有现实合理性，因此在目前尚无须根本改变。笔者认为，在目前司法改革的现实背景与条件约束之下，绩效考核的行政主导仍然不可避免，只是应注意其实施限度，并综合运用考核手段，维系考核的正当性。绩效考核的行政主导，主要基于两方面的基本考虑：一是全面和较严格的绩效考核，同时以考核作为任职、晋职晋级以及奖酬的依据并计入档案，必然采取行政主导的考核方式。因为只有通过行政主导，才可能有效动员并调动相关资源，协调矛盾，实施全面而趋于严格的绩效考核与绩效管理。而采多元组合的考评主体，以及外部考评者介入从而去行政化的考绩方式，则过于理想化，难以适应全面、量化、严格的绩效考核需要，因此很难成为普遍采用、有效运行的常规性绩效考核手段。二是司法权运行机制改革后，以行政主导的绩效考核维系司法管理监督的有效性，仍具有现实意义。司法责任制的实行，使法官、检察官独立性增强，权力增大，院和部门的两级管理监督权受到制度约束。但在目前情况下，即使为员额内司法官，普遍素质仍尚待提高，加上特殊国情产生的一些政策性要求，因此还需基于现实而采取必要的业务监督措施，维系一定的司法管理力度。而绩效考核所体现的事后监督以及对事中监督的支持，对保障办案质量，维护司法公正，仍然具有积极意义。然而，司法责任制所体现的去行政化与绩效考核的行政主导存在一种内在紧张关系，行政主导如果超过必要限度，必然对司法责任制形成损害。因此，注意行政主导的限度和制度约束，确认和维系法官、检察官在考绩中的主体性，同时综合运用多种考核手段，维系绩效考核的客观公正，是当前建立完善考绩制度亦需注意的问题。（四）关于考核精细化与简便易行的矛盾。中央关于司法绩效考核办法的基本要求，是“科学合理”，且“简便易行”。然而，这两者之间存在一定的矛盾。工作评价科学合理的前提条件是“可比性”。法院、检察机关有不同类型的工作；即使是同类工作，也有不同工作对象和要求。如法院审判，有简单案件，也有复杂案件，就工作量而言，后者可能大于前者十倍。这种“可比性”，需要在比较精确的计算单项工作工作量的基础上，作系数修补，即工作量折算。此外，质量、效率、效果的评价也需要采用合理的方法达致较为准确的评价，为此，往往需要不同角度的观察测量，通过综合评估，防止片面性、表面化或考绩主体的主观随意性。因此，实现考核科学合理的过程，也是考核精细化的过程，即以细致核算与观测代替简单统计的过程。精细化的问题和代价，一方面如前所述，实际上很难做到准确合理。另一方面，是测评工作量的增加，除了院和部门领导的工作部署、监督和实施，政治部、案管等考核评估担责部门任务较重。且因基础数据需从一线办案人员获得，法官、检察官从受案始，各种数据、表格均需填充。到月、季、半年及年度考核期，又不断应付考核任务。除了综合考绩，还有为应付上级各种争优创先的单项检查与考核。使法官、检察官在繁重的办案任务外，还有大量的考核工作，常感不堪重负。因此，考绩工作需“简单易行”，反映了各级尤其是基层的心声，也反映了法院应当“以审判为中心”，检察机关应当“以检察办案为中心”的司法规律。既要“科学合理”，又需“简单易行”，如何协调二者的矛盾，兼顾两方面的要求，在考核的公正性与效率性之间找到适当的平衡点，亦为当前绩效考核需重点解决的问题之一。除上述矛盾外，还有一些司法绩效考核固有的矛盾，如指标体系的统一性与司法单位及个案差别性的矛盾、指标导向与公正导向的冲突，以及为争优弄虚作假的问题等等，这些矛盾和问题可以说是司法绩效考核制度与生俱来的矛盾和问题，已经有大量的研究，上层指导方面也做了一些纠偏，如取消违反司法规律的考评指标和措施，取消不同形式的排名排序等，对这些“传统问题”，此处不再赘述。
三、域外司法绩效考评可供借鉴的经验与方法
一些法制较为发达的国家，在司法制度建设包括绩效考评方面已形成较为成熟的制度和做法。但应注意的是，因我国司法制度的背景与基本构造有自身特点，且司法制度亦处于一种转型发展的状态，无论何种类型的国外经验，只能适当借鉴而无法照搬适用。
（一）司法绩效考评措施，需与司法制度的性质和特征相适应。对司法绩效考评作比较研究，应当注意两个区别：一是我们所谓司法绩效考核，包括审判绩效考核和检察绩效考核，但在域外，这是两种区别较大的考评体系。前者强调符合司法规律，维护司法独立；后者从总体看，更具有行政考绩性质。不过在检察官具有司法官身份的国家，亦注意对其独立判断和司法官地位的尊重。二是即使就法官绩效考评，英美法与大陆法司法制度亦存在重要区别。前者为了维护司法独立，强调自主管理，警惕官僚主义的行政评价，因此而具有自由主义特性；后者则纳入国家公务员管理体系，在尊重法官独立性的同时，也有官僚化的考评体系。我国相关专家、学者在研究司法管理和绩效考评时，对域外绩效考评也做过一些介绍，但总的看存在大而化之倾向，未注意分类梳理，具体分析，区别其中的可比与不可比。
绩效考评，只是一国司法制度中的一种促进手段，因此，在遵循基本司法规律的前提下，其制度设置与方法采用，应为司法制度的性质所决定，并与司法制度的特征相适应。
（二）以“司法岗位”为中心，而非“司法绩效”为中心。在现代各国司法制度中，司法官考绩，尤其是法官考绩，是典型的“岗位中心”模式。因为司法官的职业保障，是司法制度的重要组成部分。为维护司法的独立性、维护司法官处理纠纷裁决案件的能力及司法官的素质，各国司法制度普遍要求对司法官实行特殊的制度保障，主要内容包括：1.任职保障。如法国宪法第64条第4款规定，“法官终身任职”；2.免职的特殊程序。如德国基本法第97条2项规定，“法官在任职期届满前，只能在依据法律规定的理由和方式做出司法裁判后，方可违背其本人意愿予以免职，或予以长期或暂时停职、调职或令其退职”；3.薪酬不能扣减。如日本宪法第79条、第80条规定，最高法院和下级法院法官“均定期获得一定数额的报酬。此项报酬在任期中不得减少”。（三）关注司法业绩，更关注司法官的适格性。境外司法考评，重点考评司法官的适格性。即使是具有某些行政考评特征的检察官考评，也是更注重检察官的适格性评鉴。如德国的检察考评的正式制度为检察官工作鉴定制度，考评的内容主要是检察官各方面的能力（品德问题属于前置性问题，由于素质保障、制度环境等，检察官品德尤其是其廉洁性一般没有突出问题），评价其是否适合继续担任检察官，以及是否具备晋升条件。英国检察机关考核的内容主要包括检察官观察和分析问题的能力、沟通和交流的能力、宏观决策能力、人际关系处理能力、领导管理能力、组织协调能力、高效率工作的能力、计划与执行能力、全局意识等多个方面。考核的结果分为三到七个不同的等级，职务晋升和加薪与考核结果挂钩。日本对检察官的考核内容主要包括工作成绩、工作能力、性格和工作适应性。考核结果分为不同等级，考核结果要存入档案，作为职务晋升和人员奖惩的重要依据。美国亦同，美国政府对联邦检察官的考核包括平时的日常考核和每年的年度考核。年度考核内容包括工作质量、工作数量和工作适应力，主要对工作完成情况、潜在能力、具体工作职责、完成的工作结果进行评价，对工作内容和效率进行数量和质量分析。考核结果分为优异、满意、不满意等不同等级。台湾地区检察官的考核包括日常考核和年度考核，日常考核主要针对检察官职务执行，包括办案书类审查、案件稽催及管考、办案成绩之计算。年度考核除参考其平时考评及办案成绩外，综合该年度之检察官学识能力、品德操守、敬业精神及办案质量等各项，综合准确客观考评，职务评定结果分为良好、未达良好两类，作为检察官晋级依据。而在法院，为了保障审判独立，防止行政化的考评机制对审判独立性的损害，严格限制绩效考评的范围与方式，普遍呈现一种“软性”考评特征。即使采取某种方式的考评，亦将岗位适格性作为主要评价对象。考评重事更重人，主要缘由，是因法官、检察官的身份即岗位保障，非以法定理由不得对检察官罢免、降职或降薪，司法考评的重点也就必然放在其岗位适格性上。（四）坚持公正导向，保障司法独立，注重司法公信力。司法公正是法院永恒的追求”；“客观公正”，也是检察官制度的基本价值。因此，审判、检察的绩效考核与评价，均应以公正为导向，考绩的实施，只能促进而不得妨碍对司法公正的追求。而从比较研究看，各国对司法的期许和评价，均以公正为核心价值。然而，抽象的公正需受具体的制度保障，需有实现路径。而保障司法公正最重要的制度是维护司法的独立性。如美国律师协会制定的《法官绩效评估指南》特别强调，法官绩效评估项目不能有损司法独立，评估过程应该免受政治的、意识形态的和问题导向的干扰。因为如果法官评估使法官过分关注评估结果而不是专心审案，甚至将变相导致司法行政化，那势必就与评估目标背道而驰了。同时，在美国对法官所作的绩效评估中，评估的数据和结论原则上不得完全向社会公开，以免影响法官的独立审判。如果绩效评估被用来促进法官素质改善（所谓“加强法官队伍建设”），那么也不能将考绩结论用来在法官之间进行比较和排序。因为法官并非企业流水线上的工人，其职业特殊性决定了排队比较对法官独立的损害是十分严重的。（五）主体多元、方法多样。所谓主体多元，是指司法绩效评估，通常应当包括与司法有重要相关性的各方人员组成，以保证评价的全面与公正。如美国法官绩效评估项目应该由一个独立的、多方参与的、多元的委员会来负责。委员会由法官、检察官、执业律师等组成，必要时还可包括熟悉法院系统的公众在内。在法国，所谓“方法多样”，是指为保障绩效评估的客观公正，应当使用不同方法，在综合平衡的基础上得出结论。在美国，实际执行的法官绩效评估的具体过程包括数据的搜集、综合、分析和使用三个部分。评估法官和搜集、分析数据应该专业化并注意采纳专家意见。在具体操作中，既要注意主观评价，也要注意客观数据。前者，包括参加过法官审理的案件的律师、陪审团成员、当事人和证人、与法官经常接触的非法院工作人员、社会服务人员和执法官员的评价，对他们可以采用调查问卷方法。所谓客观数据，包括记载法官审理案件相关数据的各种公开记录，这些客观数据可以被随时调取并使用。司法公正需“看得见”，并为民众所认可。因此，民众对司法的评价，是司法绩效考评中最重要的一项指标。因此，在评估方法中，民意调查是最常见的方法，调查问卷又是了解民意重要途径。
四、改革背景下实施司法绩效考核的意义
司法绩效考核，始终是司法建设中一个有争议的问题。批评者认为，在我国，绩效考核必然是行政主导，因此，成为助推司法行政化的重要因素；绩效考核，将法官、检察官当作政府公务员，设置若干指标进行量化考核，不符合司法工作规律，将扭曲司法行为，妨碍司法公正；绩效考核增加了司法工作量和繁琐性，减损了司法官的荣誉感，不利于司法队伍建设。因此有学者主张，应当在“自由逻辑”基础上，建立法官自主、自律，并以程序约束为中心的司法管理模式。
笔者认为，对绩效考核的批评意见，虽然系统的批评和理论分析往往出自学者，但这些批评有理论根基和现实依据，也在相当程度上反映了处于司法一线的法官、检察官的意见，因此应当重视，并注意采取措施尽量避免绩效考核中的负面因素。然而，虽然绩效考核不可避免地带来负面效应，但基于中国司法及司法建设的现状和现实需要，绩效考核仍属不能不采取的一种重要的司法管理手段，如果设置适当，总体上看利大于弊。
在中国司法制度模式及其建设方式的背景和约束条件之下，绩效考核是符合制度逻辑，不可或缺的管理手段。主要基于以下三点：一是基于司法官队伍建设的方式和状况。我国司法官队伍建设，并不采用英美所谓“德高望重的父辈式法官”模式，甚至与大陆法系所谓“法治国”基础上的司法官“队伍建设”方式也有重要区别。其中一个重要原因，是国家建设中十分强势的政治主导，因此司法的功能受限、资源有限。这就势必形成学者所称“‘规训’的司法与‘被缚’的法官”。司法官的素质及构成，在相当时间内仍然会处于一种“不尽如人意”的状态。从目前“队伍”状况看，即使进入员额，但法官品德、业务素质距离理想法官的要求普遍存在一定差距，加之职业保障还不到位，如果缺乏考核督促与激励机制，将难以保障案件质量和效率。目前部分司法骨干从法院、检察院流失，而新进人员相当一部分素质堪忧，且尚待培养，这种相当时段内将持续存在的状况，使我们司法管理不具备按“自由逻辑”即自治原则管理的条件，包括绩效考核在内的具有行政化特点的管理手段仍然不可避免。二是基于案件增长、责任加重的现实需要。司法绩效考核的基本价值，是通过绩效评定及奖优罚劣，督促司法任务的完成。在案件数量大，司法任务繁重即所谓“案多人少”的情况下，加强前期的司法管理与后期的绩效考评，即成为完成司法任务的必为之举。目前法院面对“喷发”般增长的诉讼案件，法院应对诉讼案件的范围广，难度大，不强化管理手段，包括加强绩效考核，法院将难以有效运行，司法公信力也无从提升。通过绩效考核，可以在基本保障工作质量的基础上，敦促提高司法效率，降低程序和工作瑕疵。反之，在目前条件下，如无强有力的考核督促，程序的延宕、案件的积压将不可避免。三是基于对司法实施适度行政控制的要求。我国司法改革虽然大力推进司法责任制，但由于政治需要、司法质量控制，以及特殊案件特殊管理的要求，对司法实行适度的行政控制还不可避免。而检察机关由于“检察一体”和检察长领导权的存在，其运行机制本身就具有一定程度的行政特性。而要对司法实施适度的行政控制，绩效考核也成为一种不可缺少的管理手段，与司法责任制并行并发挥制约司法责任制的作用。
除上述支持绩效考核的一般制度要素外，在当前实施的司法员额制改革背景下，还应当注意绩效考核对员额制实施的正当性与有效性具有的支撑作用。本轮司法改革中实行的员额制，具有三个特点，一是由于限制法官、检察官员额，实施员额制，就要求部分原具有法官、检察官身份的司法人员失去此身份变身为“司法辅助人员”；二是员额制与分类管理后，司法官与辅助人员、行政人员的待遇差距拉开；三是员额制实施，不是一种逐步生成的“自生性”制度，而是通过司法改革所设定的制度，由此进行评定遴选，体现出一定的“人为性”特征。由于自上而下的改革任务，要求在较短的时间内，完成具有上述特征的人员分类和员额制，当此项改革的“面上任务”完成后，制度的正当性与实施的合理性仍需证明。只有获得证明并由此得到司法界与社会普遍支持，分类管理与员额制才能有效运行。而证明员额制及员额遴选正当、合理性的基本方式，是绩效考核。即通过检验和展示员额制司法官的司法绩效，以绩效支持其员额身份和员额待遇，同时实施对司法员额的动态管理包括不合格淘汰。可见司法绩效考核在员额制实施的初期阶段，具有特别的作用和价值。
五、当前司法绩效考核模式的设置
绩效考核利弊相生，欲兴利抑弊，即需在制约条件之下，选择适当的操作模式与方法。首先是基本的制度框架和操作模式。针对上述司法绩效考核中的基本矛盾，笔者认为，在考绩模式设置上，需着重注意以下几点：
（一）设置岗位与绩效并重的考绩模式。由“绩效中心”到“岗位中心”，即由强调时段绩效的司法管理到注重司法职业保障及岗位稳定性的管理模式，是我国司法建设符合规律的发展方向。但实现这种过渡，尚待一定条件，尚需一个过程，在员额制改革初期，在实现“岗位中心”条件不足的情况下，经过较短时间的“绩效中心”的司法管理之后，设置岗位与绩效并重的司法管理与考绩模式较为适宜。
岗位与绩效并重，要求适当注意岗位稳定性与任职保障。以绩效考核措施实现司法员额动态管理具有必要性及现实意义，已如前述，但在初期改革调整和一定周期内的调适之后，员额稳定性与岗位保障即应加强，由此在指导上需注意三个问题：
一是注意员额法官、检察官的岗位“适格性”，而不是简单地关注其某一时段的办案绩效。这也是“岗位中心”的司法考评要求。现代各国司法制度中绩效考评，重在评价岗位适格性，而非以绩效决定奖惩和待遇。也就是说，只要系合格的司法官，就不能因一时绩效影响其待遇。因此，绩效考评，需将注意力适度转向关注员额法官、检察官的岗位适格性，而不仅是由绩效确定奖惩待遇。这种适格性考察，除了关注其司法绩效尤其是定量绩效外，也要充分注意司法官的德、能、勤、廉等必要素能。应当运用不同方法进行综合评价，从而对员额适格性做出全面而适当的评估。
二是对“以案定补”应作适当限制。以办案情况，主要是办案数量决定津贴，即所谓“以案定补”，固然体现绩效与报酬相适应，具有对司法人员办案的激励作用，尤其在案多人少的情况下，但过于注重绩效与报酬的关联性，可能忽略司法岗位包括报酬的稳定性和职业保障。因此，应当注意把握岗位待遇与绩效报酬的平衡点，过于强调岗位待遇，会导致激励不足，而过于强调“以案定补”，又不符合司法职业保障的规律。也许目前可以适当强调绩效与报酬相适应，适当拉开津贴档次，但在员额制较成熟后，则应更多地关注司法职业保障及岗位待遇的相对稳定。
三是在对员额进行必要的动态调整时，也要注意维系员额稳定性。员额司法官不宜动辄获咎，也不宜根据较短时间内的办案绩效变更员额，除非出现较为明显的“不适格”情况。如果让司法官员经常担心其岗位稳定性，甚至感觉朝不保夕，那么，他们就难以独立负责地处理案件，司法的质量就会受不利影响。由于初次遴选的尝试性及不周全性，短期内考核可以严一些，加强动态管理，调整遴选对象。但在制度“沉淀”，员额配置较为合理后，即应注意维系员额司法官的稳定性，以此促进司法官的职业化建设。而且对于因工作借调等原因，免除司法官职务也要更为慎重。脱离岗位仍保持法官、检察官身份和待遇的时间可以适当延长，以维系岗位稳定性，增强法官、检察官的职业荣誉感和责任心。
（二）加强对办案质量与办案效果的考核评价。司法公正，是司法的根基和生命，而此种公正是以案件质量和办案效果体现的。考绩是指挥棒，关注办案质量和效果，才能有效纠正实践中重视工作量而忽视质量、效果标准的偏向，协调工作量标准与质量、效果标准的矛盾。为此，至少有两方面的问题应予注意并作适当调整。
一是对定量方法的强调要适度，不能忽略定性方法在考绩中的应用。由于考绩与奖酬挂钩，且为促进司法任务的完成，重视计量方法是必要的。但也要看到，计量方法运用于司法，在计量的准确合理上有相当的局限性。而就实现司法公正的根本价值，计量方法也有其局限性，它在考核中的运用应当是有限度、有条件的。办案的质量、效果，司法官的适格性评价，均需采用同僚及下属评价、领导监督者评价、专门部门和专业人士评价，以及关联方外部评价（社会评价）等考察评价方法，这也是国外司法评估、评价的主要方法。多年来的考绩实践中，不少司法单位已经有成熟经验，只是需要在政策指导上注意考绩方法运用的平衡性，对有效经验作总结推广。
二是改进考绩指标与计量方法，鼓励司法官独立负责地做出有利于提高办案质量、改善司法效果的决定。例如，凡是做出不诉、不捕、无罪判决处理，且未经后续程序改变的，在工作量计算上需明显高于正常程序案件。采用认罪认罚从宽等试验性程序，以及有效排除非法证据等情况亦同。此外还可进一步设定质量、效果指标并进行评定和计量。这些方法亦已应用于部分司法单位的考绩实践，亦需总结、改善和推广。
（三）设置差别化考绩模式。首先是机构和司法官性质不同所形成的差别。法院是典型的实行司法责任制的司法机关，检察机关则因检察一体制而具有行政性，是既实行司法责任制，又实行行政负责制的司法机关，不同的司法权运行方式，也应当有不同的司法管理方式包括考绩方式。法院考绩，更应避免简单套用行政机关的考绩方式，较之检察考绩，应当更注重被考评对象的主体性，实施考绩措施应与法官独立负责地履行职责相协调；同时，法院考绩应当适当弱化行政要素，强化民主性，注意社会评价。
其次是地区性差别。在遵循中央确定的基本的考绩原则的基础上，不同地区，可以因地制宜地采取有区别的考绩方式。如果观察我国的经济发达、欠发达和中等发达等不同地区的司法改革，已能看到司法管理模式包括考绩模式的一定区别。如不少经济发达地区，由于能够吸纳其他地区人才，法官、检察官素质相对较高，在实施司法管理时，则更加注重维护法官、检察官的职业尊严和荣誉感。而在一些经济欠发达，法官、检察官素质相对较弱的地区，司法管理包括司法考绩的行政性因素可能较重，而且往往将考绩与待遇的挂钩更为直接、更为细致。这种差别，如保持在一个合理限度内，是可以理解的，而且往往也是必要的。此外，不同地区案件数量及法官、检察官工作量差别较大，在考绩内容、指标设定和考绩方式上，也应有一定区别，以适应自身的司法管理需要。
再次是层级差别。基层以及部分办案压力较大的市级司法单位，可适当强调办案业绩，更注意办案与奖酬挂钩。但在较高层级的法院、检察院，则应加强岗位适格性考察，强调对法官、检察官德能勤绩的综合性考察评价。定量方法也是更多地适用于基层，而定性方法则较多地运用于上级司法单位。
（四）实施行政主导之下的多元化考绩。考绩制度实施，有行政模式和非行政的民主模式之区别。前者是由行政领导人主持并推进的考绩，后者则系主体多元基础上汇集各方情况和意见而形成结论，因此可称为“民主模式”。“民主模式”汇集各方资料和意见，可以更为全面地进行司法官业绩和主体评价，同时防止行政主导而可能发生的对司法独立性的干涉。然而，“民主模式”亦存在两个弱点：一是更适宜定性评价而难于定量评价，因此，难以实施定量为主的精准考评；二是效率较低。因为此种模式需要外部评估力量介入，如民意代表、律师等介入，在具体安排实施上比较困难，难以做到常规化和经常性。行政主导的绩效考评，则有助于避免“民主模式”的上述弱点，实现有效率和相对精准化的绩效考核。行政主导，以行政机制实施，才能保证有效率地实现全员、全面的绩效考核。同时，我国法院院、庭长所享有的行政管理权以及司法管理监督权，检察长对检察机关工作全面负责的制度，也为行政主导的考绩提供了充分的制度依据。
然而，行政主导应当限制在一个合理限度内，否则又会出现司法行政化妨碍司法责任制有效运行的弊端。因此，仍应坚持法官法、检察官法所要求的“领导与群众相结合”的考评原则。在行政主导的同时，尽力实现考绩工作中法官、检察官的主体性。包括法官、检察官代表参加考评委员会和考评组；坚持在考评时首先自评同时注意尊重自评，将自评与他评相结合，使考评过程，成为自我总结检视以及听取各方意见以便今后改进工作的过程；注意听取同事意见，尊重同事评价；积极推进社会因素介入，听取社会意见。虽然在行政主导的考评活动中，外部介入程度有限，但亦应克服困难，通过问卷调查等方式听取民众意见，并吸收社会人士，尤其是关心司法、与司法有关的代表性人士介入考评。以增强绩效考评的民主性、全面性和正当性。
六、司法绩效考核方法的选择
考核模式即制度框架确定后，就需选择适当的考绩方法。总结经验，着眼改革完善，需要注意以下几点：
（一）信息化与常规性。首先须进一步利用信息化手段，推动考核的常规化，保证绩效考核的客观资料能够随案生成，减少法官、检察官额外的工作负担，保障其专心办案。其次在考绩频度上，应避免安排过于频繁，干扰办案。应以年度考绩和任期考绩为主，月度、季度和半年考绩的设置，则应慎重，避免使法官、检察官常为考核问题困扰。不过，各地、各级的司法单位可以根据自身情况作适当安排。第三是注意整体安排以外的单项考核与各种变相考核，打乱考绩节奏，增加一线负担。由于各司法单位存在部门性条线管理和指导，为强调某项工作，尤其是某些中心工作，某些考核指标下达及考核工作安排具有临时性，主要反映某项工作的一时之需。从形式上看，布置工作后安排考核，是重视该项工作并有效推进的手段，但如果缺乏考绩统筹，则可能使下级机构尤其是基层忙于应付，增加一线人员的额外负担。此外，有些工作检查实系变相考核。因此，统筹考核项目，避免或尽量减少各种临时考核、变相考核，也是实现考核常规化，保障一线司法人员专心办案的重要一环。
（二）指标、计量科学合理，实施方法简便易行。指标是预期达到的标准、规格和指数。司法指标是司法评价的前提，是司法活动的风向标和指挥棒，因此合理设定指标，既能决定考绩成效，又对司法运行发生重要影响。为做出正确的绩效评估及岗位评价，司法考绩应当根据办案质量和效率的具体要求设定指标，同时能够综合考察被考绩对象的德、能、勤、绩、廉状况。另一方面，为提高评价的准确性，加之目前的考绩具有“以案定补”的功能，在定量考核中的合理计量，是考绩的一个重点，也是难点。尤其是办案工作量的计算。案件的不同案由、当事人的数量、争议与疑难性、法律关系复杂性、程序类型及程序环节等等因素，决定了不同案件工作量的不同，因此，需要采用实验、访问、个案考察、普遍调研乃至数学建模，司法大数据与单位办案小数据结合等多种方式，设置相对合理的权重系数，从而使在不同业务类型间发现融通与可比性。这些考核计量方法，可以通过法院、检察院与学术界以及社会研究力量的共同努力，产生较为成熟的方法并予推广采用。而在合理的指标及考核方法包括计量方法设定后，具体操作则力避繁琐而求简便易行，尤其对一线办案的法官、检察官，使考核指标与方法及具体操作易理解易使用，尽量减少其因考核产生的工作负担。
（三）积极评价为主，慎于消极评价。基本工作量考核应当严格实施，超过加分，不足则减分，并与绩效津贴挂钩。但对案件质量效率中的其他指标，在发现问题时给予减分则应较为慎重。通俗的说，就是“多做加法，慎做减法”。在最高人民法院和最高人民检察院关于司法责任制实施意见中，考虑司法瑕疵难以避免，而责任追究应当针对司法活动中故意违法和重大过失，因此而未将司法瑕疵列入追责对象。而且考核内容最好不宜过于琐碎，以维护司法官尊荣感，且可以降低考核难度。办案量大，且独立负责或相对独立，出现瑕疵就很难避免。如果有疵必罚，虽然可能具有考核细化、增强督促、严格管理的功效，但可能带来一定的负面效应，即不利于维系法官、检察官的职业自尊和尊严，从而从长远看，不利于司法官队伍建设，因此应当斟酌利弊，慎重推行。
（四）综合运用评价手段，避免过度“向钱看”。考核与经济补贴及奖惩挂钩，但是不宜将其简单化，过于看中经济核算——一切法官、检察官行为均与其收入联系，业绩评价均体现于收入。应当看到，即使通过司法改革，当前的法官、检察官待遇有提高，但实际上还是较为有限。如果办案只考虑收入，那就不宜当法官、检察官。因此还是要综合运用评价手段，经济奖惩只是评价手段之一。尤其要注意精神上的激励作用，形成正确的价值导向。
由于考核不可避免带有行政化倾向，可能影响法官、检察官的主体地位及职业心理，为冲抵其副作用，还应当在司法建设中，尽量做出有利于维系法官、检察官的主体地位和职业尊荣感的制度安排，养成有利于法官、检察官履职及有利于司法官队伍建设的司法文化。如上海二中院在司法改革，推动司法责任制同时加强监督管理与绩效考核的同时，出台《关于强化法官主体地位促进依法公正办案的十条意见》，努力构建有利于法官履职的环境，激发法官责任心和荣誉感。该院实行法官大会制度，每季度举行一次全院法官会议，开展绩效讲评、业务培训，并就涉及法院发展、法官权益等事项听取法官意见。同时采取其他推动法官队伍建设的措施，发挥了积极作用。
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